卢咏：美国如何监管非营利机构

朴犷者老实做

　　美国现有超过190万家非营利机构，这些机构是美国人参与公益慈善的渠道。

　　在美国，慈善行为的自由是个人自由的表现方式之一，私人开展公益活动的权利受到法律保障。任何人只要按照法律规定的要求和程序，都可以注册一家新的非营利机构，国税局的批准率一般在95%以上。非营利机构的活动空间也很大，只要是法律没有禁止的事情，都可以放手去做。

　　那么，在如此宽松的运作环境下，为什么绝大部分美国非营利机构仍能保持廉洁和问责性呢？其实，自由并不意味着没有义务和压力，美国非营利机构的洁身自好也得益于方方面面的“防御系统”。

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        自我治理

　　从机构内部来讲，非营利机构是私营机构，跟商业公司一样按市场竞争原则和法律规定运作，自负“盈亏”。但是非营利机构存在的目的不是为了获取个人经济利益，它们所竞争的并非利润，而是实现公益宗旨的有效程度。它们的资金主要来自于公众的自愿捐赠，公众就是它们在激烈的市场竞争中需要争取的“投资者”，社会信誉是它们的安生立命之本。

　　首先，董事会是机构治理的主体，它具有法律义务来保证机构为宗旨和公益目的服务，保护机构的资产，是防止权利滥用和违法行为的第一道防线。董事会成员的公信力和人格魅力是一种核心能力，他们必须廉洁，必须有效，更不得利用职权牟取个人利益。

　　其次，捐赠者也是重要的监督方。在业内，我们经常将捐赠者对非营利机构的资助称为“投资”（“investment”），将非营利机构对赠款的使用称为“管理职责”（“stewardship”）。捐赠者希望自己的公益投资能产生预期的效果，倘若对项目的成果不满意，完全可以收回或停止资助。

　　第三，外部审计制度的导入至关重要。董事会设有审计委员会，负责雇用和管理外部的会计公司开展审计工作。有的非营利机构还规定这一委员会必须全部由独立的董事组成。许多非营利机构的首席财务官是由董事会直接任命的，而不是由执行总监委任的，这样有助于保证其独立的财务监督地位，防止管理层的徇私舞弊。

　　政府监管

　　政府对非营利部门的监管一般通过两大层面：联邦政府，主要由国税局来执行；州政府，主要依靠司法和行政系统来履行监管目的。

　　联邦政府对非营利部门的优税制度不仅鼓励人们捐款，同时也建立了政府监管非营利部门和捐赠者的机制，要享受免税待遇，双方都得在慈善资金上接受国税局的监督。

　　在州政府层面上，首席检察官或其他职能部门负责监管和调查辖区内非营利机构的欺诈行为和董事会或负责人滥用权力的现象。所有非营利机构都必须向州政府注册。州政府执行监管的法律工具主要有两种：基于传统和判例的普通法系统和基于国会立法的成文法系统。

　　社会监督

　　除了政府之外，独立的新闻媒体对非营利机构提供了来自外部的舆论监督。不过，最具有美国特色的是，对社会管理和公益领域的开放促成行业内部建立起了良性的竞争监督机制，民间行业组织对非营利部门也起到了重要的第三方监督作用。

　　有些非营利机构专门对非营利部门进行监督，如美国公益事业所（American Institute of Philanthropy）和有效公益事业全国委员会（National Committee for Responsive Philanthropy）等。这些机构研究和评价非营利机构的效能和问责性，进行建设性的批评，并为捐赠者和公众提供相关信息，帮助他们选择对哪家非营利机构给予资金支持。

　　这些为非营利部门提供评估、信息、咨询和培训服务的机构通常被称为是非营利机构的支持性组织，它们为非营利机构的成长提供服务，同时也对这些机构的健康发展起到良好的监护作用。这些支持性组织虽然都是民间机构，却在一定程度上代替或协助政府，对非营利部门进行组织、沟通和监督，同时还提高了公众意识，增进人们对这一部门的了解。因此可以认为，支持性组织的完善程度是衡量第三力量成熟的重要标志。